1901年，清政一府虽已开始了教育和军事改革，但是只是在日俄战争之后，才开始认真地考虑立宪政体的可能性。这次战争的后果产生了很大的推动力，因为它被认为是立宪政体战胜了专制政体。中国人象亚洲其他民族一样被这次战争唤醒了，革命运动也被激起来了。要求中国采用立宪政体以便成为富强之国的呼声越来越高。由于象张之洞和袁世凯那样的地方实力派加入了这种大合唱，清政一府再也不能置若罔闻了，1905年12月，清政一府派遣以载泽为首的五位大臣出洋，到日本、英国、美国、德国和法国去考察它们的政一府，并详细调查中国实行立宪政体的可能性。1906年7月该使团回国，而每位成员都推荐立宪政体。海外的中国使节也齐上条陈说，宪法决不会损害皇室的权力，事实上它是维持皇室权力的最好手段。因此，皇太后和皇帝召见醇亲王、军机大臣和内阁大学士、部院大臣中的当然成员以及袁世凯在颐和园会议，以讨论立宪政体的正反面的意见。在这次御前会议中，庆亲王和袁世凯赞成采用宪法，但是铁良和荣庆反对。最后，经过长时间的商讨，决定采取立宪政体。1906年9月1日，光绪帝在慈禧太后的指使下，命令京师和地方高级官员开始宪政的准备工作。问题就这样决定下来，于是准备工作就开始了。在清政一府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度的改革。在义和团事件之后不久，政一府已经开始了一系列改革，包括整饬吏治和改组过时的官僚机构。但是这种努力遇到了很多困难。造成许多官员贪一污腐化和官僚制度落后过时的原因被认为有以下几点。首先是存在着“捐纳”制度，特别是卖官鬻爵。以前当政一府需要额外收入时，它就临时求助于卖官鬻爵的办法，但是自从太平军战争以后，这个制度就成了一项长期措施。结果官场中有很多人是以金钱或军功获得他们的官职的。人们认为这种作法造成了大量的贪一污腐化。此外，高级文职官员并不熟悉政一府的日常工作，这些工作实际上都经员司胥吏之手处理。关于公文的格式都有复杂的规定。每个官署都有自己单独的一套簿籍。对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三、五年，所以就不可能掌握这些规章。结果，他们别无选择，只能依赖年复一年在此工作的胥吏。这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。当人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。此外，有很多官署几乎没有职守。在中国，子女们被认为应遵循由父母规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独成立。例如清政一府以四至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机构。在1729至1730年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心腹大臣）在那里讨论军事机密。这样，军机处开始是一个临时机构，它的所有官员都是兼职的，没有专任官员。然而在战役结束之后，雍正帝并未取消这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。雍正之后的皇帝都沿袭这种做法。这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可有可无，但内阁并未取消。的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前朝的情况下也是如此。这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地继承下来，一直传到清代。简言之，中国的官僚机构从公元前三世纪，或至少从公元七世纪初直到二十世纪，基本上没有变动。证据之一就是很多官署名称都是从古代沿袭下来的。甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。在很多情况下这是由于在一个官署不止任命一位主管大臣所造成。在内阁，有四至六员内阁大学士，军机大臣的人数在四至八名之间，而六部每部都有两个尚书。总理衙门是应西方国家的要求而在1861年设置的，总理大臣的人数不定，多达十员，在1894至1898年期间甚至更多。当一个官署里有那么多主管要员时，他们之中就谁也不愿意负责了。不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。在历史上，中国政一府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为了防止大臣因专权而威胁帝权。出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。1901年清政一府开始改革时，它企图纠正这些积弊。首先，决定简化各官署的公文形式，取消书吏。捐纳制被废除，不过这种作法仍以不同的形式继续出现。河东河道总督和通政使司的职位被取消。詹事府被并入翰林院。云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。这些都是不必要的衙署。在撤销某些有名无实的衙门的同时，政一府又创设了一些新的官署。首先是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在1861年作为军机处的一个机构勉强成立起来的。因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多达十人以上的兼任大臣。因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总理衙门。这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大臣。这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。新的外务部成了第七部，而且比其他六部的品级要高——这确实是个巨大的变化。不久又进行了一次改革，即在1903年由政一府设立了商部。在传统的中国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政一府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。但是，此时大家承认富国是为了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。1905年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。此举是企图建立西方式的警察制度，并在1906年决定从绿营中招募警察。巡警部后改成民政部。在1906年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则开始了进一步的改革。首先是行政、立法、司法三权分立。然而当时还没有立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。其次，一精一简冗员，明确官员的责任。结果，下列改革措施得以实现。（1）合并职能重复的官署。太常寺、光禄寺50000444_453_4和鸿胪寺都被并入礼部；旧兵部、练兵处和太仆寺合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度支部。练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。自古以来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已成为不必要的了。它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是势在必行的事。（2）增加了一些中央管理机构。邮传部建立了，刑部被改组成法部，它的职能则限于管理司法事项。这样，中央政一府的部就变成了十一个。自隋唐以来，中央政一府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。但是，1906年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部建置已经不复存在了。（3）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样一精一神，为了尽可能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。（4）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。从前，法庭和司法行政机构并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。虽然已经决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙述。）政一府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政一府之间的关系和总督与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政一府宁愿不去明确这些关系。但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。在军事上或财政上，他们都不受中央政一府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他们的权力，办法是把他们置于中央政一府各部处之下，而不是使他们成为与各部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。这样就可以建立起一个一元化的政体，各省就被置于各部之下，而不是与各部同在皇帝之下：这是行政机构的一项十分重要的改革。当然，各省高级官员是反对这种变动的。成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则——即明确责任——的自然后果。然而，这会导致撤销军机处、内阁和政务处。反对采取责任内阁制的理由是：总的行政管理应由若干官员分担，否则，个人就会专权，从而可能侵犯帝权。这种观点获胜了，有关中央行政机构的改革因此没有进行。这样，削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革都未实现（在改革活动中，政一府原来把这两者都放在最优先的地位）。1907年，对省一级的行政制度进行了改革，但是督抚的权力并未削弱，也没有真正进行实质性的改革，它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。仅有的一件重要的改革也许就是在省的各级建立了审判厅，这是打算按照中央政一府的大理院的模式设立的独立地方司法机关。另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。由于这是清朝祖先的发祥地，原来在那里建立过特殊的制度。现在实行了改革，满洲的行政就与中国的其他部分一模一样了。盛京将军被取消了；代之以1907年设置的东三省总督，并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。虽然清政一府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政一府中满洲官员的权力。在只任命一位大臣领导政一府的每个部之后，在十三个高级官员（即军机大臣和各部大臣）之中，有七个满人，五个汉人和一个蒙古旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族，但是他是属于满人阵营的。因此中央政一府改革的结果是在最高级官员中，满人与汉人的比率为八比五。而与以前满人和汉人人数相等的安排相比，清政一府在取消种族区别待遇的公平原则下，巧妙地把对中央政一府的控制进一步置于满人的手里。另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。根据这种政策，袁世凯辞去他的一切兼职，所以他的权力大大地被削弱了。上面已经谈到，政一府提升两个集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣，这样就剥夺了他们在地方上的权力。因此，尽管各省的行政没有进行改革，中央政一府的满人官员的权力却大大地增强了；相比之下，汉人地方官员的权力却被削减了很多。从1908至1911年的宣统时期，这种趋势甚至更加强烈。首先，在1909年1月，袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。九个月之后，张之洞死去。这样，两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。被这种情况所鼓励，他让他的两个兄弟掌握陆军和海军，最后在1911年5月，他应汉人提出建立责任内阁的要求，终于组织了一个责任内阁。它对皇帝负责。与此同时，旧内阁、军机处和政务处都被撤销。责任内阁由一个总理大臣和两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为十三个成员。在这十三员被任命的内阁大臣之中，八名是满人，汉人只有四人；八名满人中，有五人是皇室宗族。醇亲王在为皇室宗人取得军权以后，这时又要全面控制行政了。但这种事实也说明，在这时候，摄政王确实感到除他自己的宗人外，甚至连满洲官员都不能信任了。任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一个孤注一掷的行动。在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年，武昌就发动了革命，其后又不到一年，清政一府垮了台。在此以前，朝廷曾经利用改革方案，使它一直下降的权力不断地集中。当清政一府宣布它要采取宪政的政策决定时，极力主张更加激进的一批批评论家开始要求政一府立即实现这项目标，不久他们迫使政一府以这种或那种方式去答复他们的要求。1908年8月，政一府因此宣布它准备实行宪政的计划，声明在第九年（即1916年）将颁布宪法，并将第一次选举国会，国会将于1917年召开。与此同时，政一府发布了“宪法大纲”，大纲以日本明治时期颁布的宪法为范本。它开宗明义写道：（1）大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。（2）君上神圣尊严不可侵犯。在日本宪法里，天皇被赋予很大的权力，但是在“宪法大纲”里，清帝的权力甚至比日本天皇的权力还要大。皇帝的特权几乎没有限制。皇帝被赋予以下权力：1.召集开闭停展及解散议院之权；2.凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不得见诸实行；3.“宪法大纲”无内阁组织章程，设官制禄，用人之权操之君上，议院不得干预；4.司法之权操之君上，审判官本由君上委任，代行司法；5.凡一切军事皆非议院所得干预。君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行；6.宣战讲和订立条约由君上亲裁，不付议院议决；7.宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。一旦肯定宪政即将付诸实施，知识分子，尤其是立宪派，就立刻提出批评，这些人早就主张采取这一步骤，但不满意基本《大纲》和准备立宪的进程。他们强烈要求马上开始实行宪政。在这种压力下，清政一府在1910年把立宪的日程缩短了四年，并决定在1912年颁布宪法，1913年召开国会。然而，这种让步不过是在旱地上洒几滴水，远不足以使要求立即召开国会的喧嚷平静下去，就在这个时候，即1911年10月，革命爆发了。清政一府被革命吓得惊慌失措，它在奄奄一息之际，于1911年11月匆忙地宣布了人们所期望的宪法重要信条“十九条”。为了平息革命运动，与1908年的“宪法大纲”相比较，皇帝的权力在这个文件中大大地缩小了，而国会的权力则增加了。主要的变化如下：（1）宪法由资政院起草，由皇帝颁布。修改宪法权力属于国会，皇帝不能干预；（2）总理由国会选出，由皇帝任命。皇族不能担任总理。当总理受到国会弹劾时，他可以或者解散国会，或者提出内阁总辞职；（3）皇帝有直接指挥陆、海军的权力，但如无国会批准，他不能利用陆军或海军来解决国内争端；（4）非经国会批准，不得缔结条约。如果在国会休会期间议和或宣战，这个行动须提交下届国会批准。不用说，到颁布的时候，这些改动已无实际意义了。清政一府一旦决定在1917年召开国会，它就不得不承认，它越早听取公众意见并把它反映于政一府工作之中，情况就越好。因此，它在1909年召开了第一次谘议局会议，并于1910年在北京召开了资政院会议。谘议局即将成为省立法机构的前身，而资政院就是国会的前身。按照1908年公布的章程，谘议局大致按以下规定组成。一、投票资格。（1）必须是年满25岁以上的男性，在省内长期定居，至少具有下列资格之一：（一）在省内从事教育或其他公职时间满三年者；（二）中学堂毕业或在国内外高等学校毕业；（三）具有生员以上的功名；（四）担任过七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省内拥有价值五千元以上的经营资本或不动产。（2）或者是年满25岁以上非长期在本省居住的男子，但在本省居住两年以上并拥有价值一万元以上的经营资本或不动产者。二、当选的条件。年满30岁以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。三、成员的人数。每省生员的固定名额的百分之五。田赋较高的南京地区和江苏省，另外分别增加九个和二十三个名额。四、允许讨论的问题。（1）省政一府可能改革或寻求改革的事务。（2）本省的预算和收支决算。（3）有关本省税收和公债发行事项。（4）修订或废除只影响本省的有关章程。（5）资政院成员的选举。（6）由资政院或督抚提出的质询。（7）市政会上的争议事项；自治会申请或建议的事务。五、与督抚的关系。（1）总督和巡抚如对谘议局的决议无异议，应负责予以公布并执行。如无总督或巡抚的批准，此类决议不得实施。（2）如总督或巡抚对谘议局的决议不满时，他可以命令复议。（3）在进一步讨论之后，如果未能取得一致意见，应征求资政院的决定。（4）督抚有权召开、中止或解裳议局的会议。从章程中的条款来判断，谘议局似乎是绅士表达意见的机构，但很难被认为是一个立法机关。它勿宁说是各省督抚的一个谘询团体，因为督抚们有权拒绝谘议局决议。然而，谘议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用他们的权力。即使在以前，督抚也不敢忽视显贵绅士的意见，所以他必须审慎行事而不冒犯绅士，否则，他会给自己招致相当的麻烦。从这个意义上说，谘议局可以被视为仅仅是把过去实际实行的一切加以合法化罢了。事实上清政一府把谘议局议员数规定为各省生员定额数的百分之五，就说明政一府已经有了这种想法。但不管怎样，一旦有了这一法定形式，地方绅士对各省督抚的压力无疑就增加了。1909年，各省举行第一次谘议局的选举。结果证明很多当选者年纪在40—45岁之间，而绅士占大多数。然而，那些学问高深和在百姓中德高望重的绅士都宁可不参加地方政治和谘议局。那些当选的人中很多在政治上有野心，也往往不为人所尊重。这样，省一级立法机构的雏形逐渐形成，1909年在各省召开谘议局第一次会议。在很多省内，最直接的结果就是督抚与谘议局发生了冲突。由于督抚有否决权，他毕竟比谘议局权大。但是这只能驱使谘议局议员参加要求立即召开国会的运动，而这个国会将不仅仅是一个谘询机关。资政院是由清政一府创立的，它是一个审议机关，或者是国会的雏形。按照1909年起草的章程，它的主要特征如下：一、成员资格。成员将包括一百名帝国的被提名人和一百名民选的代表。在帝国的被提名人中，有四十八名宗人或满洲贵族，三十二名现任官员，十名学者和十名最高级的纳税人。民选产生的代表从谘议局议员中选出，而且由他们投票选举，但要经本省督抚的批准。二、允许讨论的问题。（1）全国的预算与收支决算；（2）有关税制和公债的发行事项；（3）修订或废除法令；（4）关于谘议局和督抚有争议的事项；（5）由皇帝提交的其他事项。三、与行政当局的关系。（1）各部或其他高级行政机关的大臣如对资政院的决议不满意时，可以命令重新审议；（2）在重新审议之后，如果双方不能达成协议，得呈请皇帝作出裁决；（3）当资政院对内阁或政务处的决议有疑问时，可以要求阐明；（4）当某一行政机关的大臣侵犯资政院的权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。资政院显然无权监督政一府。政一府也不是非执行资政院的决议不可的。因此，严格地说，资政院只是一个协商机关。资政院成员的选举始于1909年，第一次会议于1910年10月在北京召开。从此以后，资政院常常与各部大臣以及各省督抚发生冲突。结果，有些决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的决定而被废弃。由于这种原因，资政院的议员也开始大声疾呼，要求立即召开国会。清政一府认识到宪政应该以地方自治为基础，于是决定加以促进。1908年起草了“城镇乡地方自治章程”，1910年起草了“府厅州县地方自治章程”。地方自治会的选举立即开始。选举和当选资格的限制如下：投票者必须是男性，年龄在25岁以上，中国籍，在其所住地连续居住三年以上，付两元以上的固定税金或公共捐献。董事会的董事由有关的自治会选出。在这种情况下，自治会成员投的票数应该与他们拥有的财产总数相符合。这样，有财产的人在自治会中格外地被赋予了特权。在自治会会员之中，相当数量的人是有低级功名的绅士。大部分被选为自治会会长和镇乡董事的人是绅士。的确，清末的地方自治实际是绅士之治。然而，政一府官僚政治对这种自治制度施加了强大的压力。知府、州官和知县有权解散地方自治会。董事会的决议没有这些地方政一府官员的批准不能实施。知县能够免除镇乡的董事的职务，而且可以不同意有关自治会选出的自治会办事人员。结果，这种自治会很象谘议局和资政院的情况，实质上就是政一府的一个辅助机构或谘询团体。中国自古以来就有一种互相担保的集体的制度，如“保甲”或“里甲”，它们的作用是辅助政一府维持公共秩序和征税。一般说来，绅士并不与这种制度有牵连。然而，只要这类集体仍在起作用，他们就可以发挥相当的影响；总之，不论在什么情况下，绅士对每个地方的家族和社团都拥有相当的影响。事实上，地方当局只有与绅士控制的这些社团合作，才有可能进行治理。目前清政一府正在组织地方自治会作为宪政的基础，它当然不敢忽视绅士的力量。由于地方绅士拥有的权威不是法律授予的，因此至少在理论上，政一府官员在过去有时忽视过绅士。但是现在，绅士的权力由法律规定并加以保证。这就是清末所规划的地方自治制度的实际内容。从另外的角度看，可以说清政一府有这种企图：正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政一府部门），以此来巩固它的统治。简言之，清末的地方自治是保守的清政一府与同样保守的地方绅士为互利面互相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。