段祺瑞的临时执政府，在成立时曾宣布是一个过渡性组织，只是为了召集善后会议和国民会议。因此临时政府在法律上既没有地位，在时间上也到了寿终正寝之日。所以不待奉张和冯系的均势破坏，临时政府的改组已有需要了。到了“奉变”发生，北京的政治发言权，由张、冯而转为冯玉祥一人，冯一方面表示拥护段，另一方面却逮捕了段的智囊曾毓隽和姚震。段祺瑞的临时执政政府，便愈有“不可终日”的样子。另一方面，由于现政府的非改组不可，对于后继政府的问题，各方也意见纷歧，争议难决。当时各派意见约为：一、黎元洪复职补足他未完的八十三天任期，在这八十三天内筹备后继政府的组织――这是旧国会护法派的主张。武汉方面似乎对此很有兴趣。郭松龄方面因饶汉祥的关系，也可能相对的赞成，但冯玉祥极反对，多数不能实现。二、改行委员制。是国民党及冯玉祥左右一部分人的主张，十一月底的国民革命示威运动，就倡设立国民政府委员会，后因冯使人征求外交团意见，他们表示如中国行委员制，他们即各下旗回国，所以作罢。三、恢复去年的摄政内阁。这一说与冯玉祥方面及武汉方面都有渊源，不过冯所主张的是完全恢复去年黄郛的摄政内阁，武汉方面却主张段下野后以颜惠庆组阁摄政。四、维持段祺瑞个人，在现在的临时执政政府下增设负责的内阁。因为冯玉祥不欲骤然去段以自当政治之冲，所以退一步仅去段氏左右接近奉系的安福派，而留住段氏，加设内阁，以便借段氏的发号施令，行使自己的发言权。许世英的组阁运动，就是显著的证明。段祺瑞的临时执政在风雨飘摇的时候，他加速修正临时政府制，增设国务院，恢复设置国务总理。段之所以出此，是为了给自己留退步，因为一旦他打算引退，必须有一个摄政的内阁作为过渡。14年12月26日，段下令修正临时执政府制，增设国务院，令云：“去年临时政府成立，本执政以不忍人之心，处不可为之势，勉徇众议，出任维持，冀本良心之主张，为彻底之改革，曾于马电陈述梗概，复经善后会议，询谋佥同。既与国人虑始于前，方期共同负责于后，乃一载以还，用人行政，未符本怀，和平统一，终难实现。中夜彷徨，┭扇绲罚惟有修正临时政府制，增设国务院，以专责成。嗣后凡百设施，以及改革建设诸大政，均由国务会议，审量全国之趋向，博稽人民之公意，迅速筹议，共策进行。但求救国有方，共和永固，本执政决不稍持成见也。第一条中华民国临时政府以临时执政总揽政务，发布命令，统率陆海军。第二条临时执政对于外国为中华民国之代表。第三条临时政府由国务院赞襄临时执政，决定政府，处理国务。第四条左列各员均为国务员：一、国务总理。二、各部总长。第五条国务会议由国务员组织之，以国务总理为主席。第六条临时政府设国务院及外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部。临时政府之命令及凡关系国务之文书，由国务总理及各部总长全体或分别副署。第七条本制自公布日施行，俟正式政府成立废止之。”同日，段祺瑞下令，以许世英为国务总理，王正廷为外交总长，于右任为内务总长，陈锦涛为财政总长，贾德耀为陆军总长，杜锡为海军总长，寇遐为农商总长，马君武为司法总长，易培基为教育总长，龚心湛为交通总长。段祺瑞发表许世英组阁，是为了留段自己下台的地步，可是许世英就任国务总理后，由于许多阁员不肯就职，所以政局仍呈扑朔迷离的局面。15年1月2日晚，许世英在其寓邸宴请各阁员，内务总长于右任坚决请辞，意外的是司法总长马君武则宣布就职。5日晚，许世英宴段良骏、张树元等商量段祺瑞的退职通电。6日晚段祺瑞在自己的官邸召集会议，商量下野事，许世英称外交总长王正廷、教育总长易培基表示非见到段祺瑞批签下野的电报后，不肯就职。段听了很气忿，就对许说：把下野电拿来我看。事实上他根本没有看，从许手中拿的底稿，在上面签一个“阅”字，表示已经批了。这通下野电云：“祺瑞勉执国政，荏苒一年，事愿俱违，心力交瘁。每念四野之疮痍，益增五中之悱恻。继之时变叵测，善后维艰，应即尊重迭次宣言，还我初服。政权交国务院负责执行，自十六日起即不视事。所愿各省长官，本悲悯之怀，懔佳兵之戒，多难所以兴邦，成功不必自我。”7日许阁除了外长王正廷、内长于右任外，均已就职。许阁乃召开第一次阁会，财长陈锦涛、陆长贾德耀、海长杜锡、司长马君武、农长寇遐、教长易培基、交长龚心湛均出席。当天晚上段祺瑞的亲信王揖唐、陈宦、汤漪、龚心湛等认为冯玉祥既已下野，张作霖亦传说有下野意，吴佩孚、孙传芳则通电主张结束军事，张之江等又通电拥段，局势又趋缓和，段自无下野的必要。所以由段批阅字的下野电本已交电务处待发，临时又追回。可是通电虽已追回，8日各报都将这通电报披露，段因此大为不快。许世英获知段祺瑞变了卦，乃赶赴执政府，劝段仍发下野电以免引起阁潮，汤漪指着许世英骂：“你为什么迫执政限期下野？”许无言以对。8日下午4时执政府召开特别会议，许乃声称辞职，拂袖而去，即晚移住德国医院。他到德国医院后，鹿钟麟派人到医院又把许接了回来，而段的左右则表示通电可发，但不提下野事，遂由汤漪把前电加以修改，从中段起改为：“际兹时变，善后维艰，前者修改临时政府制，增置中枢，谋庶政之公开，补阙失于既往，但期利国，宁有成心，所望各建谠言，迅定国是，即释重负，俾践前言。”段的左右要龚心湛去找许世英，劝他仍出席阁会。因此，9日的阁议许仍出席，提出段修改的通电，决议照修改电拍发。于是16省区代表由刘汝贤领衔发出通电，略谓：执政表示下野，奉谕原拟16日起不视事，嗣因各方责勉，国家重器付托之方，当听各方公决。若遽摆脱，引起事变，咎仍难逃，勉各省区军民长官速筹办法，俾卸仔肩等因，请诸师速筹大计以定国是云云。在段祺瑞酝酿下台时，谁为段继，是一个大问题，正在这个时候，吴佩孚通电主张收束军队，尊重法律。吴的这个通电好像是一个政治测量气球，意在易“讨贼”大旗为“尊重法统”的标帜，吴且表示不是拥曹，以免除各方认为直系要独占中央的疑虑。就吴本人来说，他一直不赞成曹锟轻率地登上总统位子，贿选一事使吴最为痛心，然而吴是个有旧道德的军人，他不能明白地反对。今天他东山再起，如果先拥曹，事实上一定得不到各方的支持，所以吴不谈曹锟复职而谈尊重法统。当时的混乱局势中，尊重法统是一个最高明的号召，所以吴的“世电”发表后，各方复电纷至沓来，吴的地位为之大增，至少在政治上的发言权大为提高。于是恢复摄阁，承认曹锟辞职，恢复国会，修改宪法，组织合法政府之说，蜂起一时，暗与吴佩孚的主张相符。一时各方视线又集中于武汉，与留汉之国会议员。汉口之国会议员乘此时机发表宣言，对时局主张四项：（一）恢复13年摄政内阁。（二）恢复旧国会，改选大总统。（三）改选众议院。（四）修正宪法。各方对这个问题，都表示了意见，不过各有主张。张绍曾在天津有电尊重法统；唐绍仪在上海也通电主张恢复法统。萧耀南答复孙岳、孙传芳电谓军事略定，即需制宪，并有亟应制宪的八大理由，主张制宪刻不容缓。这个主张是制宪，与护宪大不相同。章炳麟则表示反对护宪而主张护法，由黎元洪复位，改选众议院。综合当时情势，恢复法统之说略占优势，但有两派：（一）护宪派：承认曹锟时代宪法，恢复旧国会，准许曹锟辞职，另选总统，恢复摄政内阁，由颜惠庆或黄郛担任。（二）护法派：恢复约法及旧国会，由黎元洪补满任期。在冯系的国民军中，对此意见也分歧：国民一军主张仍由段祺瑞、许世英暂维现状。国民二军主张段祺瑞下野，对时局的善后，主张根据孙中山宣言，召集国民会议，解决国是。上海方面则有各省代表集议，或主张拥护黎元洪，亦有主张拥护唐绍仪。武汉成为商讨国是的重心，张作霖派张景惠到汉与吴会商，吴又派参赞葛应龙到南京晤孙传芳，孙则派杨文恺到武汉。政治局势混沌而纷歧，财政方面更是糟得不得了。许世英摄阁未成，组府后为了财政焦头烂额。无论是护法或是护宪，尽管政客们吵得很凶，可是问题在于实力，没有力量什么都是高调，就是高坐北京执政府的段祺瑞，他的命运也决定于实力人物对他的支持。段的可悲之处，是他已成一个毫无力量的人，安福系臭名洋溢，众目所瞩，自然不能死灰复燃，徐树铮又被杀于廊房，段自己的力量现在是完全谈不上了。正因为群雄逐鹿，根本不把段放在眼睛中，所以才有法统和扩宪的呼声。这时，在天津的张绍曾是最积极的。天津张宅冠盖云集，孙洪伊、谷钟秀、王家襄等均主张恢复法统，由在津议员先签字，继而派人入京拉扰各派议员加入，推张绍曾访黎元洪，表达拥护之忱。张表示已获得各方实力派的同意。国民军告诉张说：如果黎元洪不入京掌握实权，即可相商。张绍曾对冯玉祥有过照顾之恩，所以张、冯之间有讲话的余地。而张又和吴佩孚是亲家，传说吴也有电请张出山，所以张组阁的声浪极高。黎元洪亦在天津私邸宴请议员，黎宅门前久已冷落，现在又趋热闹。黎、张会面，未得具体的决定，可是张绍曾则已采取行动，指定地点，招待到津议员，拟在天津开会后，发表通电促段下野，请黎复任，恢复张绍曾内阁。如黎不肯复位即由张摄政，国会移京，修改宪法，选举总统。由于直督孙岳有取缔津派议员开会说，故张的组阁亦不顺利。天津在密锣紧鼓，北京则欲罢不能。许世英本是过渡内阁，有人说他的内阁的过年（农历年）内阁，因其只是张罗年关如何度过。当时许世英所奔走的是发行库券，决先发600百万，过年后再发行200万。债券的折扣是八二，扣息两年，实收六六。事实上过年前财政库券仅销500万，票面实得330万，另300万以四折由中法储蓄会出面，押借得120万，两笔实共得450万，入不敷出。许世英于15年2月10日左右匿迹东交民巷，16日上辞呈，段祺瑞令给假六天，由贾德耀代理阁揆，严璩代理财长，可是严璩已秘密赴天津，财政部各司司长又纷纷辞职，财政困难，主管的人又都弃职出走，政府已呈真空状态。至2月16日贾德耀请辞本兼各职，许世英则于18日递第二次辞呈，国民系敦促贾德耀代理阁揆，贾遂于20日就代揆，就职后通过了讨吴（佩孚）恤萧（耀南病逝），查办鲁张，任命鄂督、鄂省长及鲁督、鲁省长等令。这些当然是国民军的主张。21日段祺瑞拒绝下达关于鲁督和省长易人之令，贾德耀受国民军方面诘问难以作答，遂于22日晚再辞代揆，段退还贾的辞呈，请贾再代十天，同时下令慰留许世英，但许于23日、28日连上两次辞呈。15年3月3日，许世英内阁提出总辞，段祺瑞在执政府召开国是会议，决定：（一）准许世英内阁总辞职，（二）特命贾德耀署理国务总理兼陆军总长。贾德耀受命后即着手安排组阁事项，4日下午决定了全体阁员名单：国务总理贾德耀外务总长颜惠庆内务总长屈映光财政总长贺德霖陆军总长贾德耀（兼）海军总长杜锡农商总长杨文恺司法总长卢信教育总长马君武交通总长龚心湛国务院秘书长邓汉祥3月5日贾德耀在私邸邀集阁员聚餐，共商政见。6日财长、内长、交长均就职，外长颜惠庆不允就职，农商总长杨文恺是孙传芳的总参议，亦不愿就职，教育总长马君武则因教育经费无着，颇消极。司法总长卢信9日就职。颜惠庆于8日致书段祺瑞，谓战事相循，影响邦交，外交一职，无论何人，折冲无述，况关税会议正与各国商定税率及整理外债，争议多端不易就绪，幸身非外长，尚有回旋余地，如或兼充，恐多阻难，请准辞职云云。9日阁议准外长颜惠庆辞职，暂以次长曾宗鉴代部。农长暂不派员代部。