15年4月15日，国民军退出北京，当夜王士珍等与警察当局吴炳湘会议至深夜，决定三点：（一）派专使阻奉军和直鲁联军入城。（二）北京城内治安由警察维持。（三）城外治安由唐之道负责。可是16日国民军撤退完毕后，段祺瑞即密令唐之道军分两队入城，一队进驻鹿钟麟的警卫总司令部；一队进驻天坛。张作霖4月16日曾有十万火急电致张宗昌、李景林、张学良和褚玉璞，不许他们的军队进入北京城，电云：“天津张督办效坤、李督办芝辰、张军团长学良、褚总司令蕴山鉴：此次我军共申义讨，攻下北京，薄海人心，同声快慰。查京师首都，国本所系，使馆林立，中外具瞻，年来为赤贼蟠据，残民以逞，鹿贼弃军潜逃，秩序益为扰乱，地方苦痛不堪，我军师以义举，志在救民，业经迭电申明军纪，严加约束，弟等谅有同情。前已与吴玉帅电商，各方军队，均不入城，以免民心惶恐。对于古代建筑、清宫故址及历代重宝，均须妥为保护，用示优崇，务使市廛不惊，秋毫无犯，以维军纪而慰人心。易胜企盼！并将此电希严令前方各将一体凛遵。上将军。铣。”但是由于唐之道部队已入城，所以各方军马也开始入城。17日直鲁联军师长王翰鸣率骑兵二百，入京谒治安会，表示唐之道军既已入京，敝军亦当参预。接着徐源泉亦率八十骑由永定门入城，张贴布告，宣布联军驱逐“赤”军经过。褚玉璞亦于当天抵达永定门外。18日晨奉军由永定门入城，维持西城一带治安，唐之道军依然警备东城。奉方重要人物张学良、张宗昌、李景林、褚玉璞均于4月22日入京，当晚11时赴延庆楼谒曹锟，并把曹锟接到福禄居去住。曹锟表示最近以曹锟名义所发各电都是鹿钟麟所捏造，本人无意再掌政务，深愿直系和奉系能捐弃前嫌，开诚合作。23日王怀庆入京，24日齐燮元入京，这两位代表吴佩孚的高级人士也往谒曹，王怀庆是吴所委的北京卫戍总司令，他带了一份吴拟就请曹宣告总统下野的通电。吴并于23日王怀庆入京当天，发一电给曹锟，电云：“百万飞火急，北京曹大总统钧鉴：前两次奉到钧电，知为鹿氏所窃发，故不奉复。刘君春霖来，奉读手谕，敬审起居祥和，并闻睿虑周至，曷胜欣慰。懋帅王怀庆现已入都，佩孚托呈各节，计达钧听，请将宣言稿即日发布，安一时之人心，固百年之邦本，胥于是赖。恭候聪察。无任惶悚。吴佩孚叩。梗。”吴代曹拟的下野通电很简单，略谓因病倦政，着恢复13年10月内阁摄政云云。直系复活，重回北京，现在又变成奉、直两系短兵相接了。共同的敌人――国民军虽已退出北京，可是实力并未瓦解，尚且负隅南口。北京中枢所在，问题多得不得了，奉、直两系能否相安，大成问题。不过在这开始的时候，奉张对吴佩孚相当容忍和礼让。以当时力量而言，吴的力量是乌合之众，且在北方不多，奉军和直鲁联军实力都很强大，然张作霖在北京警卫问题上，就让吴一步，吴发表王怀庆为北京卫戍总司令，张不仅表示同意，而且还致电王怀庆云：“北京探送王上将军懋宣弟鉴：养电悉，京师根本重地，我弟出任维持，极所欣慰。惟现在进兵南口，余孽未清，尚在军事时代，芳辰（李景林）效坤（张宗昌）近在京畿，遇事请与商酌进行，以便接洽。张作霖。漾。”24日北京临时治安会发出两道通电：一电：“奉天张雨帅、汉口吴玉帅、太原阎百帅、南京孙馨帅钧鉴：漾电计达，现在效坤、芳辰、汉卿（张学良）三总司令并王懋宣帅均应本会之要求，先后莅京。效坤诸司令之任务，专在检阅近畿军队，视察军纪以及谋军用票之流通，定奉票之价格。预定二三日内诸端就绪，即各归原防。本会筹思再四，在中枢未定之时，京师地方关系重要，拟即请懋师担任维持，以定人心。至近日京郊大军云集，虽深知各军军纪均甚严明，仍恐纠查难周，或生意外。拟即挽芳辰总司令留京，受理总执法事务。一面更推为本治安会会员，以资遇事接洽。特电奉闻。临时治安会王士珍、赵尔巽等敬。”二电：“奉天张雨帅、汉口吴玉帅鉴：中央自经变故，政务久已停顿。及合肥下野，阁员星散，更属负责无人。中枢中断，实为历来所无。长此迁延，不惟庶政停滞，而外人见我久无政府，国际地位恐亦受其影响。前途茫昧，危险不可胜言。迭电吁请两公克日入都，仍乞从速命驾。倘一时实属暂难启程，务望会同指定资深望重之全权负责代表来京主持。或玉帅来电摄阁云云，亦望早日实现。否则国本动摇，老朽等殊难负此重咎也。临电迫切，伫盼惠音。王士珍、赵尔巽等同叩。敬。”25日晚齐燮元、王怀庆、张学良、张宗昌、李景林等会议，结果：（一）对护法或护宪，听吴主张。（二）对国会问题，拟一变通办法电奉请示。（三）对治安问题请王怀庆即就卫戍总司令职。（四）对于张之江、门致中向吴张输诚问题，须以张、门两人先将“赤党”驱逐为前提。张学良将这些决议案于26日携回奉天向张作霖请示。张宗昌亦于27日离京赴南苑检阅部队。北京的治安问题由王怀庆负责，军纪问题则由李景林负责，等于直、奉各出一人。段祺瑞下野后，虽然由胡维德以外交总长代理国务总理，摄行政务，可是这只是一个过渡，中枢组成的形式和人选都需要待新的后台大老板吴佩孚和张作霖决定，所以北京治安维持会一而再电促张、吴两氏入京，就是要等他们协商一个双方都同意的政府。然而急惊风遇到了慢郎中，北京方面是这么迫切地盼望，这两公却毫无来意。为什么他们迟迟其行呢？这中间自然是有原因的，在张作霖来说，他当然不同意吴佩孚的决定，可是他不好意思明显地反对，同时经验告诉他，北京的政权是个陷阱，万万不可轻易投身其中，所以他一再表示对于中枢政权没有意见，他的没有意见却保留有反对权，当他不同意吴佩孚的意见时，事实上吴的意见就行不通。至于吴佩孚呢？他认为13年10月冯玉祥倒戈以后的北京政府都是不合法的，现在应该恢复冯倒戈以前的原状，不过他并不是主张曹锟继续做总统，所以曹复任总统，然后宣布下野，吴属意颜惠庆组阁并且摄政。张作霖不表示意见，可是暗中则主张另起炉灶。张既然对颜阁态度冷淡，颜惠庆对于组阁就不敢轻易尝试。曹锟的下野通电一改再改，一方面由于奉方不赞成护宪，曹发表下野通电就是护宪；另一方面曹二爷的左右也包围曹，劝他不要下野，这样拖了近十天。4月30日晚直系在延庆楼会议，认为等奉天同意，旷日持久，不若由曹锟先宣布下野，恢复颜惠庆内阁的行政权，然后再向奉方疏通。5月1日曹锟下野通电发表，内云：“北京十三年十月之国务院、参众两院；各省军民长官、各省省议会、各法团、各报馆转全国公民公鉴：锟忝膺重托，德薄能鲜，致令部曲扬贰，纪纲失坠。十三年十月廿三日，冯玉祥倒戈，锟受闭锢，自是法毁乱滋，国无元首，迄今一载有半，良用疚心。今联军讨贼，巨憝已除，大法可复，国务院自当复政，依法摄行大总统职务。锟自惭失驭，久已倦勤，非弃屣以鸣高，且闭门而思过。所冀各方袍泽励翊协和，共循法轨，锟优游林下，获睹承平，欣幸曷极。特电布达，愿共察之。”曹锟通电发出后，即于5月2日迁居唐在礼宅以示不复恋位。颜惠庆则于2日晚通电请辞组阁，电云：“各报馆钧鉴：前岁中枢谬领，陨越时虞，获卸仔肩，何胜欣幸。顷读曹总统东电，谦衷罪己，敝屣尊荣，并以时会推迁，重提往事，在此际维持暂局，具有深衷。惠庆感触时艰，殊难再出，兢兢之情，当蒙共谅。蓬芦息影，早已决于寸心。砥柱回澜，会有待夫来者。掬悃陈词，伏维亮察。颜惠庆。冬。”曹锟江电发出后，张作霖对于护宪有措词甚巧的来电表示态度，张电云：“各报馆钧鉴：此次讨赤之役用兵至十数万之多。鏖战至数月之久。人民横遭痛苦，国家重大牺牲。所以然者，固将为政局谋永久之安宁，非为个人谋一身之私利。是以作霖屡经通电，声明对于法律政治，概不过问，悉听海内贤豪，公同议决。考国内兵祸之厚，良由武人干政，为从前最大症结。专制独裁，亦即民主最大障碍。近因中央失驭，各方商榷政策，函电纷驰，有谓宜恢复约法黄陂复职者。有谓宜恢复宪法仲珊复位者。有谓革命事业合肥继续有效者。有谓仲珊退位，宜以黄郛摄政者，有谓宜以胡惟德、颜惠庆摄政者。就表面观之，言之似各方有理。考其内容，是否为无聊政客视为奇货可居，又将以傀儡武人助其政权复活。作霖于政治法律，素少研究，实未能测其究竟。惟国家大事，理应公开讨论，不宜专断独裁。区区此心，始终如一。实鉴于累岁战争，民生困苦，实不堪再事纷扰。作霖罹分崩离析之忧，懔军人干政之惧，识见所囿，实不敢轻作主张，妄参末议也。敬告国人，诸希鉴察！张作霖。东。印。”张作霖既然如此表示，颜惠庆就更不好意思上台了。可是吴佩孚则于5月3日复颜电，请即日复政，摄行总统职务，而苏、浙、闽、赣、皖五省军阀亦由孙传芳领衔，于3日通电赞成曹辞颜摄。孙传芳是张作霖、吴佩孚以外当时的第三号巨头，第四巨头是阎锡山，阎没有表示态度。现在颜摄阁已经得到吴、孙支持，就是渐入佳境了。吴佩孚认为曹锟与宪法是两回事，曹已下野，贿选问题就告结束，宪法是自天坛草案中，经十数年历史编就，虽有不良议员参加，尽可修改，所以吴坚持曹可下野，宪法则不可不护。在僵局声中，5月3日张学良由奉天返京，4日下午王士珍、赵尔巽等宴张宗昌、张学良、齐燮元交换政见，调停奉、直歧见，决定三项办法，由北京元老列名分电张作霖、吴佩孚、孙传芳、阎锡山征求同意。三项办法为：（一）中枢无主，百政停顿，双方应赞同颜惠庆组阁，但声明系依照大总统选举法第五条第三项复职。（二）颜复职后即召集阁议，通过新总理替颜摄政。（三）宪法国会，应俟军事结束后，公开讨论。5月6日张作霖有复吴佩孚一电，使僵局好像有点融化，电云：“骏人（颜惠庆）事，仰承垂询，至纫智。惟弟近日屡有宣言，对于政治法律问题不便过问，一经表示意旨，即与屡次通电自相矛盾，转恐被人指摘，引起纠纷。此事悉请我兄，放手进行，但于国家民生有益，弟毫无成见。余事已托张锡九兄面陈，敬祈接洽为幸。弟张作霖。鱼。”吴佩孚对奉张既不明白反对颜阁，乃随手推舟，致张作霖电云：“鱼电敬悉，谦让盛意，感佩愈崇。现中枢久悬，浮言百出，危险殊深，既承嘱放手进行，即当勉副尊意，转达骏人，请其即日摄政，以期法轨恢复，国本克定。摄阁成立后，诸事仍当领教妥办也。特复。吴佩孚。一一。”5月8日吴电齐燮元请其立即促成，齐乃约颜惠庆、顾维钧、王怀庆、潘复等与张宗昌、张学良共商，决定推颜复职。颜惠庆则于9日晚通电张、吴、孙、阎，列举军事、财政、交通三事，略云：“迭奉尊电，佥以政纲中辍，主持无人，责以复政中枢，俾维国本。意恳词严，曷胜感悚。方今世局泯棼，人情机陧，推寻根本，法律固所必尊，审度经权，事实仍须先顾。今暂置法律而言事实，惠庆之愚，以为现今亟应注意者，约有数端：（一）军事结束，士旅如林，均须安插，或化为工，或归之农，非筹钜款，无法措置。自后各省区存留兵额，应公开会议，审量各该地方财力民情，以为决定。饷糈所出，中央固已无力担任，地方亦宁可竭泽而渔，应尽全力以谋地方实业经济之发展，国家乃有苏息之望。（二）中央财政枯竭，久濒绝境。不谅者犹有军费之需索，军火之追呼。负度支责任者，莫不视为畏途。夫中央为各省区之中央，既欲尸其名义，不能绝其生存。所望各省区军民当局，顾念正本，酌予岁供。第一要需，厥为盐税。万不宜再行截留，中央政府亦须缩小范围，厉行撙节。每月经费，限一至约之数，一切收支，完全公开。（三）因军输而妨客运，路政既隳，百业交受其敝。所望各军当局，垂念群情，共维国信。车辆放还，各站腾让，即有军事运送，应与路局协商。尤要者，各路用人行政，必须统一。局长一席，必须部派，方能指臂相通，呼应一气。此外政务万端，难毕一言。而三者实为最急要之事，必其维持有术，乃有治轨可循。惠庆性本颛愚，言多戆直，骨鲠在喉，不得不吐。绝非以张大之词，为邀誉之地。敬希各方负有最高责任者，察此微忱，共完大计。果使事有可为，则群贤固在，何须执一以求。若其时犹未可，即一己作牺，讵有丝毫之补。剀切陈词，尚冀曲谅。颜惠庆。佳。”5月9日晚颜惠庆决定其内阁名单为：外交总长施肇基，施未到职前由颜自兼内务总长郑谦财政总长顾维钧陆军总长张景惠农商总长杨文恺海军总长杜锡司法总长张国淦交通总长张志潭至于北京的四大收入机关，其分配是直系的张英华督办烟酒署，奉方的潘复督办税务署，盐务署及崇文门均请奉方派人。11日晚颜惠庆派秘书吴南如赴国务院，索取民国10年和13年两次内阁摄政命令，打算作为参考以为发令。同晚王怀庆又将保管的总统印玺五颗送交颜氏。颜惠庆兴冲冲地要上台，只有吴佩孚是出力支援，蛰居天津的张绍曾公开表示反对，张很锋利地问：“现在要恢复十三年十月政变前的情势，可是十三年十月的政变，与十二年六月的政变相同，十三年政变应该恢复，十二年政变应不应该恢复呢？其次内阁以政策为生命，十三年颜阁以讨奉为政策，现在恢复这个内阁还讨不讨奉呢？”原来12年6月的内阁就是张绍曾主持的，当时总统是黎元洪。凭心而论，护宪拥颜颇值得商榷。吴佩孚一意孤行，对于他“再来的黄金时代”实在是不利的。颜惠庆于5月13日下午3时在北京怀仁堂宣布复职，并依法摄政。可是旧任阁员既不到职，新任阁员也裹足不前，由于新内阁以吴佩孚、孙传芳和张作霖三派的人联合组成，奉方既然以冷淡态度对付政局，奉系的阁员当然也表示退让。张作霖对颜阁态度是暂采旁观，对政治、法律问题则主公开。颜惠庆以国务总理名义摄政行总统职务，事实上等于是一个光杆，他只接到吴佩孚、孙传芳于15日16日各来的贺电。吴表示为国家深庆得人，凡可翊赞，无不勉力。并云：“摄政内阁成立，宏济艰难，仰佩无已。当躬率将士，恪守成规，用弼盛治，以利邦家。”孙电云：“当外内交迫之会，正贤达肆应之时，凡事主持公道，公开作去，前途荆棘当可又安。”颜摄阁后，发出两种照会：（一）通告摄行政务，并宣布阁员名单。（二）通知颜本人兼任外长。同时通电驻外使节，转告所驻在国，要求取得国际承认地位。5月18日各国驻华使节在荷兰驻华公使馆开会，大家认为一年前曾经承认段临时执政，现又承认曹锟时代之摄政内阁，似乎有点矛盾。外国政府最关切者，则为段执政时代所有中外缔结的条约，现政府是否承认继续有效，颜摄阁尚未表示，因此主张暂时观望。颜惠庆以外交家摄阁，可是他面临内外不通的窘境。